Sentencia A. 2274/23

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-2274/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

 

AUTO 2274 de 2023

 

 

Expediente: CJU-3479

            

Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá y el Juzgado 65 Administrativo del Circuito de Bogotá

 

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

 

Bogotá D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

 

AUTO

 

 

I.       ANTECEDENTES

 

1.                  El 31 de mayo de 2019, la Entidad Promotora de Salud Famisanar S.A.S. (en adelante Famisanar), a través de apoderada judicial, instauró demanda ordinaria laboral en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social (en adelante ADRES), con el fin que se declare la existencia de una obligación por la suma de $25.710.398 pesos por concepto de incapacidades de enfermedad general superiores a 540 días, causadas antes de la entrada en funcionamiento de la ADRES y canceladas por Famisanar a los afiliados, en cumplimiento de órdenes proferidas en fallos judiciales. Como consecuencia de lo anterior, solicita condenar a la parte demandada al pago de: (i) el valor correspondiente a la obligación mencionada, (ii) los intereses moratorios o en subsidio el pago de la indexación de la obligación y (iii) las costas y agencias en derecho.[1]

 

2.                  El asunto le correspondió inicialmente al Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá, el cual, mediante Auto del 12 de septiembre de 2019, admitió la demanda y dio trámite al proceso ordinario laboral de primera instancia, que culminó con la Sentencia del 14 de agosto de 2020 que condenó a la ADRES a pagarle a Famisanar el valor indexado de las incapacidades y las costas procesales.[2] De lo anterior, la apoderada del extremo pasivo presentó recurso de apelación contra este fallo, por lo que, el 13 de octubre de 2020, se remitió el expediente a la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá.[3]

 

3.                  Esta última autoridad, mediante Auto del 9 de diciembre de 2021, declaró la nulidad de todo lo actuado por falta de competencia de la jurisdicción. Para justificar su decisión, determinó que, según el Auto 389 de 2021, proferido por la Corte Constitucional, “el recobro no es una simple presentación de facturas, constituye un verdadero trámite administrativo que busca garantizar el propósito de ADRES consistente en administrar las fuentes y el uso de los recursos que financian el Sistema General de Seguridad Social en Salud, bajo los principios de eficiencia, transparencia y calidad, asimismo, en el trámite descrito para la presentación, verificación y pago de las solicitudes de recobro, ADRES profiere actos administrativos que logran consolidar o negar la existencia de la obligación (…).”[4] Con fundamento en lo expuesto, concluyó que el control sobre este tipo de decisiones son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en atención a lo preceptuado en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.[5] En consecuencia, dispuso devolver el expediente al juzgado de origen para que fuera remitido a los jueces administrativos. En cumplimiento de esa orden, el Juzgado 21 Laboral del Circuito profirió el Auto del 2 de marzo de 2022, a través del cual dispuso remitir las diligencias para reparto entre los juzgados administrativos de Bogotá.[6]

 

4.                  Repartido nuevamente el asunto entre los jueces administrativos del Circuito de Bogotá,[7] el asunto le correspondió al Juzgado 65 Administrativo del Circuito de Bogotá, el cual, mediante Auto del 30 de noviembre de 2022, declaró que carecía de jurisdicción para conocer del asunto, suscitó conflicto negativo de entre jurisdicciones y remitió el asunto a la Corte Constitucional para resolver el conflicto.

 

5.                  La autoridad justificó su decisión en que el artículo 45 de la Ley 270 de 1996 determina que las sentencias que profiere la Corte Constitucional sobre actos sujetos a su control, en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia futuro a menos que el fallo disponga otra cosa. En esta línea, afirmó que “[u]no de los actos sujetos al control de la Corte Constitucional es la solución de los conflictos de competencia que ocurren entre las distintas jurisdicciones (numeral 11, artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 114 del Acto Legislativo 2 de 2015). // La interpretación sistemática de las normas permite concluir que las decisiones que profiera la Corte Constitucional al dirimir un conflicto de competencia entre jueces de diferente jurisdicción tienen efectos hacia el futuro, a no ser que la misma Corte resuelva expresamente lo contrario”.[8] En esa misma línea, argumentó que el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, señala que los recursos interpuestos se regirán por las leyes vigentes cuando al momento de su presentación. A partir de ello, enfatizó que la aplicación de la ley procesal es ultractiva, por lo que, en ciertas hipótesis, “la norma anterior, a pesar de haber perdido vigencia, puede continuar aplicándose de manera transitoria hasta que se lleve a cabo la actuación procesal correspondiente.”[9]

 

6.                  Finalmente concluyó que:

 

“el Despacho no comparte la argumentación propuesta por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C. En primer lugar, porque con la demanda inicial se buscaba, en ejercicio de una pretensión declarativa, el reconocimiento y pago por parte de la ADRES de las incapacidades superiores al día 540 que fueron canceladas por la parte demandante antes de la entrada en funcionamiento de la entidad, no el recobro de servicios de salud no incluidos en el PBS-POS. (…) En segundo lugar, y sin perjuicio de lo anterior, el Despacho no considera aplicable el auto 389 de 2021 al caso concreto porque la demanda se presentó antes de que la Corte Constitucional profiriera la decisión base del razonamiento del juez laboral y como en ninguna parte de la providencia se modularon sus efectos de forma retroactiva, se entiende que la vigencia de la regla de competencia es a futuro (art. 45 Ley 270 de 1996). // Y en tercer lugar, porque la tesis vigente para la época de la presentación de la demanda y de la admisión del recurso de apelación consideraba el recobro como una controversia referida al Sistema Integral de Seguridad Social y atribuía la competencia para su conocimiento al juez laboral, de conformidad con lo estipulado en el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.”[10]

 

7.                  El 20 de enero de 2023, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional.[11] Mediante sesión virtual del 5 de julio de 2023 fue repartido al despacho encargado y la remisión para la sustanciación se realizó el 7 de julio siguiente.[12]

 

 

II.     CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

 

A.               Competencia

 

8.                  De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[13] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

 

 

B.      Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

9.                 Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[14]

 

10.             En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:

 

 

 

C.     Asunto objeto de decisión y metodología

 

11.             Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá y el Juzgado 65 Administrativo del Circuito de Bogotá. En primer lugar, reiterará lo dicho por esta Sala en relación con la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer sobre los asuntos relacionados con los recobros al Estado por servicios de seguridad social ya prestados, según lo previsto en el Auto 680 de 2022. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.

 

 

D. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de los asuntos relacionados con los recobros al Estado por servicios de seguridad social prestados. Reiteración Auto 680 de 2022

 

12.             Según lo resuelto en el Auto 389 de 2021, la competencia judicial para conocer sobre el pago de recobros al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) recae en los jueces de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 del Código Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Lo anterior, porque estas controversias judiciales no están directamente relacionadas con la prestación de servicios de seguridad social. En cambio, se trata de litigios entre administradoras relativas a un servicio que ya se prestó, razón por la cual no les es aplicable el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social,^[18] modificado por el artículo 622 del Código General del Proceso. Por otra parte, (i) el trámite de recobro es más que una simple presentación de facturas al cobro, en la medida en que constituye un verdadero procedimiento administrativo; y (ii) dicho procedimiento concluye con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de la obligación. Por lo anterior, la Sala consideró razonable que el control de los actos administrativos proferidos en el marco del trámite de recobros por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) esté a cargo de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

13.             Ahora bien, con fundamento en lo anterior, la Corte Constitucional en el Auto 680 de 2022, en conocimiento de un asunto similar sobre una demanda presentada por Famisanar EPS, con el propósito de recobrar unos dineros por concepto de incapacidades de enfermedad general superiores a los 540 días a sus afiliados antes de que entrara en funcionamiento la ADRES, la Sala Plena advirtió que, “de acuerdo con las consideraciones del Auto 389 de 2021, incorporadas también en el Auto 792 de 2021, aquellas controversias en las que (i) una EPS demande a la ADRES; (ii) con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios de seguridad social ya prestados, (iii) serán competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.”[19]

 

 

14.             Regla de decisión. Reiteración del Auto 680 de 2022. “El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de incapacidades ya pagadas a los afiliados corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.”

 

 

F.      Caso concreto

 

15.             La Sala Plena advierte que, en el caso sub judice, se presentó un conflicto de jurisdicciones entre la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá y el Juzgado 65 Administrativo del Circuito de Bogotá. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto en el sentido de señalar que el Juzgado 65 Administrativo del Circuito de Bogotá es la autoridad competente.

 

16.             El presente asunto trata sobre un recobro por concepto de incapacidades de enfermedad general superiores al día 540, causadas antes de la entrada en funcionamiento de la ADRES y canceladas por EPS Famisanar S.A.S. a los afiliados, en cumplimiento de órdenes proferidas en fallos judiciales. Tal y como se advirtió previamente, en virtud del Auto 680 de 2022 y la cláusula general de competencia del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, estos asuntos son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, toda vez que su esencia no tiene relación con la prestación de servicios de la seguridad social, sino que corresponden con un trámite administrativo para el reconocimiento y pago de acreencias dinerarias por servicios ya prestados.

 

17.             Ahora bien, en este caso, el Juzgado 65 Administrativo del Circuito de Bogotá argumentó que la regla de decisión prevista en el Auto 389 de 2021 no es aplicable a la controversia, porque las decisiones de la Corte Constitucional tienen efectos a futuro. En esa medida, afirmó que su precedente no es aplicable a los casos que están en curso. Además, señaló que el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, establece que las normas procesales son ultractivas, razón por la cual, los trámites judiciales en curso deben continuar bajo las normas procesales que iniciaron.

 

18.             Al respecto, la Sala advierte que, tal y como lo manifiesta el juez, las decisiones de esta Corporación tienen efectos hacia el futuro. Con todo, ello no implica que el precedente establecido en esas providencias no pueda afectar o modificar las situaciones en curso. Por el contrario, las providencias de la Corte Constitucional tienen efectos ex–nunc, justamente, para garantizar que ese precedente impacte las situaciones en curso y las que surjan con posterioridad, más no las que hayan quedado consolidadas de manera previa.

 

19.             Adicionalmente, el razonamiento sobre la ultractividad de la ley procesal no es trasladable al deber que tienen los jueces de observar el precedente de la Corte Constitucional. Ciertamente, las autoridades judiciales están obligadas a acatar el precedente de la Corte como garante de la supremacía constitucional. Con todo, las decisiones de la Corporación no son equiparables a las leyes. Aquellas son proferidas en el ejercicio de facultades jurisdiccionales, más no de potestades legislativas. En esa medida, el cumplimiento de ese deber constitucional no puede supeditarse a las normas que regulan la aplicación de las normas proferidas por el Congreso de la República en el tiempo y en el espacio. Por consiguiente, y sobre el asunto concreto, es deber de esta Sala aplicar la regla de competencia fijada en el Auto 680 de 2022, vigente al momento de la resolución de la presente colisión.

 

20.             Conforme a lo anterior, la Corte, con fundamento en lo previsto en el artículo en el Auto 680 de 2022, en concordancia con el artículo 104 del CPACA, ordenará remitir el expediente al Juzgado Administrativo 65 del Circuito de Bogotá, el cual deberá comunicar la presente decisión a los interesados.

 

 

III.   DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

 

RESUELVE:

 

Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá y el Juzgado 65 Administrativo del Circuito de Bogotá en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 65 Administrativo del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido.

 

Segundo. Por medio de la Secretaría General de esta Corporación, REMITIR el expediente CJU-3479 al Juzgado 65 Administrativo del Circuito de Bogotá para lo de su competencia, y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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